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www.87458.com:扶持人口较少民族发展政策实施现状与评估研究

——基于公共政策周期理论视角分析

2018年06月07日    来源:广西民族报网    字号:[    ]

线上赌博:报道称,23日,中国国家男子足球队将与韩国国家队在长沙进行比赛。

耿 新

  [摘要]:作为一项与人口较少民族减贫与发展至关重要的政策,扶持人口较少民族发展政策亟须进行评估和监控以使政策更加科学化、规划化。本文运用公共政策周期理论,采用问卷调查数据评估《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》的制定过程、实施过程、监督过程以及政策满意度等,以期探究扶持政策存在的问题及改进建议。

  [关键词]:公共政策周期理论;扶持人口较少民族发展政策;政策评估;政策建议

  基金项目:国家社科基金一般项目“支持人口较少民族地区发展的差别化政策研究”(15BMZ004)阶段性成果。

  作者简介:耿新(1978-),男,山东临清人,中南民族大学经济学院副研究员,研究方向:民族地区减贫政策与发展。湖北 武汉 430074

  自2005年起,扶持人口较少民族发展政策(以下简称“扶持政策”)列入国务院专项发展规划,成为国家公共政策和民族经济政策的重要组成部分。扶持政策坚持民族因素与区域因素相结合的原则,采取特殊扶持政策,通过实施基础设施建设、培育特色优势产业、提升民生保障、弘扬民族文化、提高发展能力等重点工程,集中物力财力帮助这些民族加快跨越式发展的步伐,为同步实现全面小康社会打下扎实基础。

  

  一、公共政策周期理论

  公共政策周期理论把政策过程视为一种政治行为的生命过程,并将政策运行过程分为制定、执行、评估、监控、终结五个循环往复的阶段,由此形成一个周期[1][P104-105]。从政策生命周期理论视角来看,没有绝对完美和永恒不变的政策[2],政策实施中总存在一些问题,政策环境也常发生变化。促使政策发展完善有两个因素:(1)在基本执行政策过程中,出现了一些执行偏差和不足,成为政策生命周期中的新问题;(2)通过多年的政策实践和执行效果评估,这些客观存在的新问题受到重视和确认,重新纳入政策议程建立、政策规划等决策过程中,使政策得到优化。因此,一项公共政策无论如何产生,政策实施过程中的监控和评估都极为重要。公共政策周期理论评估是依据一定标准和方法,对政策方案规划、执行情况和政策效果及价值开展估计和与评价的活动,它是检验政策效果的根本途径,是政策改变与完善的依据[3]。扶持人口较少民族发展政策不断修订、完善的过程即是政策周期理论的体现。

  

  二、文献分析

  1.政策评估价值和意义。开展扶持人口较少民族发展政策评估是提高政策质量和水平的重要举措,也是科学制定政策的内在需要。何伟华(2002)指出通过科学评估活动可以判断民族政策本身的价值,从而决定民族政策的延续、革新或终结;通过分析政策过程的各阶段以总结得失,为今后的民族政策实践提供良好基础[4]。哈正利(2010)指出民族政策评估有十分重要的现实意义:(1)针对新现象提出新对策,为政策创新提供参考;(2)通过评估进一步明确新形势下应坚持的政策目标和价值取向;(3)通过考察和分析政策实施环境,对政策的“废、改、立”提出建设性意见与建议,与时俱进地发展政策[5]。

  2. 政策评估指标和方法。吴海鹰、马夫(2005)采用经济发展、人类发展、民族传统文化结构、区域人居环境等指标变量,在数据分析和灰聚类评估基础上实施人口较少民族贫困影响因子及扶贫难度评估[6]。李若青(2011)将政治发展、经济发展等6个一级指标、23个二级指标作为扶持人口较少民族发展政策的评价指标[7]。雷振扬(2013)从政策制定(政策目标、政策方案和政策系统)、政策实施、政策绩效等3个维度评估扶持人口较少民族发展政策,认为评估指标的构成与评估方法应兼顾价值评估,应将技术性与价值性评估范式相结合[8]。黄建生等(2013)评估了扶持政策的实施过程,重点比较了独龙族和普米族地区的扶持项目,采用利益相关者理论辩证分析了政策决策者、实施者、专家和受影响群众[9][P87-120]。耿新、李俊杰(2015)依据《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)考核验收办法》,测算了广西区160个人口较少民族聚居村的减贫率、农牧民人均纯收入、五通十有等19个指标的目标实现程度[10]。耿新、李俊杰(2015)采用层次分析法构建了由经济发展、生活质量、社会发展、生态环境4个一级指标、9个二级指标、28个三级指标组成的人口较少民族民族乡发展水平评价指标体系,并实证检验了4种不同类型的民族乡[11]。朱玉福(2015)采用83项指标评估了640个人口较少民族聚居村“四通五有三达到”指标的完成情况,采用问卷调查、访谈方式评价了政策了解度和满意度[12][P215-238]。

  由此可见,目前对扶持人口较少民族发展政策的评估主要是分析政策实施效果(各项经济社会发展指标的变化)和“投入—产出”效率,缺乏从公共政策周期理论视角来分析和评估政策过程。

  

  三、数据来源与样本分析

  (一)数据来源

  为了解和掌握扶持人口较少民族发展政策整体执行情况,课题组于2015年7月-2016年8月在甘肃、广西、贵州、黑龙江、云南、青海、新疆等11个省(区)的人口较少民族聚居区进行了问卷调查,调查采用三种方式:(1)田野调查时直接访谈对象;(2)委托青海省循化撒拉族自治县、黑龙江省黑河市新生鄂伦春族乡、新疆吉木萨尔县、云南省德宏州及施甸县等地民族工作部门干部开展入户调查;(3)对中南民族大学、喀什大学等高校在校大学生进行问卷调查。在确定的行政村或高校中进行分层随机抽样选定调查对象,调查共发放问卷750份,收回有效问卷685份,有效回收率为91.33%,本文仅分析422份人口较少民族调查问卷。调查内容包括受访者的基本情况、政策过程评价和政策满意度等。

  (二)受调查者基本情况

  从被调查者性别和年龄的交叉分析表可知,被调查者性别比例大体相同;年龄主要集中于29岁以下(占66.4%);从文化程度来看,被调查者的文化程度相对较高,排在前三位依次为大学(75.4%)、高中(9.6%)、初中(8.4%),三者之和为93.4%。从职业分布来看,教育部门占比最大(62.9%),这与调研对象主要是高校师生有关;其次为政府民族部门工作人员(11.9%)、其他(7%)、政府非民族工作部门(6.8%)等(见表1)。

  

  四、扶持人口较少民族发展政策评估分析

  (一)政策制定过程评估

  1. 政策目标的合理性。《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》的政策目标为“两个基本”:人口较少民族聚居行政村基本实现“五通十有”,人口较少民族聚居区基本实现“一减少、二达到、三提升”。《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)考核验收办法》(民委发〔2014〕13号)提出分类分层评估人口较少民族聚居区,并规定了约束性指标和预期性指标的数量(见表2)。

  受访者对政策评估指标体系与评估方法的总体认可度较高,88.4%的受访者认为评估指标体系合理,88.1%认为政策评价方法科学合理;但11.6%的群众认为评价指标一刀切、评价方式单一,机械地用同一种方法和同一套评价体系套用在不同情况的人口较少民族上。从政策设计上看,政策考核验收指标几乎都将人口较少民族作为高度同质化的整体来对待,未体现民族间、区域间的异质性,未区分不同民族的起点、特殊困难与扶持重点的差异,未考虑同地区不同民族间、不同区域间发展水平的差异性。如《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)考核验收办法》中“清洁能源使用率”指“因地制宜推广沼气,推广小水电、太阳能、风能等可再生能源”,政策实践中却“一刀切”地将考核指标等同为“建有沼气设施的人口较少民族行政村个数”。我国沼气发酵的适宜区域为西南地区[13],而东北高寒地区和西北干旱半干旱地区空气干旱,寒冷天数多,沼气的推广使用率极低(如内蒙古自治区192个人口较少民族聚居村的通沼气率仅2.6%),可见采用沼气使用率来衡量清洁能源使用率未体现因地制宜,考核目标的针对性不强。

  2. 政策程序的规范性。57.9%受访者认为政策体系科学完整,42.1%认为政策不完整;80.5%受访者认为政策制定中政府各部门的责任归属合理,78.8%受访者认为政策制定程序科学合理,但高达68.9%的受访者对政策制定程序和过程缺乏了解。扶持政策所使用的大量项目资金基本由各级地方政府确定,并通过招投标方式委托施工单位实施。作为被扶持对象的人口较少民族群众的需求和愿望难以在项目制定和实施中得以体现,某村讨论项目的会议记录上都是宣讲项目的好处,说服群众接受已决定的项目[9][P8],多数情况下人口较少民族成为“旁观者”而非“参与者”,这显然违背了政策制定的初衷。

  从表3可知:受访者认为影响政策制定的最大阻碍因素是政策对象的接受程度(56%);其次为政策攀比(地区间攀比占35.4%,民族间攀比占24.9%)。事实上,人口较少民族群众参与政策制定面临着诸多现实困难与障碍:一是复杂的地理环境减少了参与机会。人口较少民族多处在边境、高寒、干旱、石漠化地区,自然条件恶劣,居住分散,交通运输和信息传递存在较大困难,一定程度上影响了参与政策制定的可能性和有效性。二是发展水平落后限制了参与机会。人口较少民族聚居区经济发展水平普遍较低,有的地方连温饱问题都难以解决,群众缺乏政治参与和民主决策所必需的经济基础。2013年,全国2119个人口较少民族聚居村农牧民人均纯收入为5179元,仅为全国农牧民人均纯收入的58.2%;人口较少民族贫困发生率高达26.7%,比全国高18.2个百分点。三是传统文化的影响制约了参与意识。一些地区仍保留着传统的狭隘型和臣属型的政治文化,“官本位”意识、等级观念和特权意识浓厚,缺乏主体发展和民主参政意识。四是文化素质低限制了参与能力。据第六次全国人口普查统计,人口较少民族中有18个民族的平均受教育年限低于全国平均受教育年限水平(8.76年);门巴族、珞巴族、撒拉族、德昂族、独龙族、怒族、普米族、布朗族、保安族、土族、景颇族、基诺族、阿昌族、裕固族、京族、毛南族、仫佬族、塔吉克族、柯尔克孜族等19个民族的6岁及以上人口受教育情况低于全国水平[14][P633-636]。文化水平虽不是政治参与的必要条件,但文化素质低必然影响政治参与的能力和水平。

  (二)政策实施过程评估

  1. 政策作用对象的认同度

  (1)政策了解度。实现公共政策目标绝非政策主体(政策制定者和执行者)的一厢情愿,还必须得到政策作用对象的认同,政策主体与政策对象的互动是政策过程的基本要求。随着政治民主化的不断深入,人口较少民族强烈地意识到不能仅仅被动接受政府的政策决议,而要参与到政策实施过程中去。被调查者对扶持政策的了解和知晓度比例偏低:很了解(12.2%)、一般了解(69.3%)、不了解(18.5%)。人口较少民族不了解政策内容,不能积极、自主地参与其中。基层干部在政策宣传力度和解释的威信度较高,人口较少民族了解政策主要途径是“参加村民大会”及听村干部介绍,而通过电视、媒体、报刊、网络等媒体获取政策信息的比例极低[9][P236]。人口较少民族政策信息获取存在“信息不对称”,因文化素质或信息渠道狭窄容易导致信息屏蔽,这也证实了“政策宣传力度虽大,但受影响人群对项目情况了解严重不足,对项目了解基本停留在口号阶段”观点(黄建生,2013)。

  (2)政策参与度。扶持政策采取自上而下、政府全权负责的运行机制,将发展的主体客体化,认为人口较少民族群众不具备参与项目规划和管理的能力。人口较少民族权利主体的缺失表现为民意渠道不畅,发言权少。扶持政策强调的是整村推进、整族帮扶,扶持项目投入巨大,但项目产生的利益有的被掌握权力和信息的人群获取(精英捕获),普通群众沦为“沉默的看客”。调研发现,无论是聚居区还是散居区,人口较少民族群众参与项目的机会和积极性并不高,项目获得感不强,相互间有时因信息不透明而出现猜忌,甚至形成某种程度的地方话语,产生不和谐。项目受益者有时成为“旁观者”,自我发展能力没有得到发展,未能很好地构建起来自我管理体系。如云南省兰坪白族普米族自治县兴建当地期盼已久的公路时,雇佣的修路工人都是外来的务工人员,本地的普米族群众并未成为领薪的劳动者[9][P128]。

  任何项目投入都是有限的,如果没有受影响人群的积极参与,一旦资源用尽,项目即宣告结束。由于未能充分发动群众,一些人口较少民族聚居村修建的村村通公路在建好后无人维护,很快便“晴通雨阻”。此外,任何项目都是项目规划人员依据普适性的理性知识设计的,各民族在长期历史发展中形成的大量适应自然环境的地方性知识难以在项目建设中得以吸收和运用,有的项目事前未经过充分沟通而盲目上马,降低了项目预期效果。如独龙族群众对政府帮助修建住房的政策非常满意,但因未让独龙族群众参与设计房屋,新房中没有保留生活中至关重要的火塘,反倒设计出复杂的厨房,以至独龙族群众的满意度和实际使用度降低。

  (3)政策受益度。调研发现:79.3%受访者的本人及家人享受过扶持政策,这说明政策的总体受益面较广。如表4,受益最大的政策为招生政策,83.5%的受访者享受了升学加分政策,其他依次为产业帮扶(5.6%)、计划生育(3%)、公务员招考(1.7%)、干部提升(0.7%)。由于升学加分、公务员招考、干部提升等与个人进步直接相关,受访者感受最深刻;而产业帮扶使群众生活发生显著变化,易产生较高的评价。

  (4)政策赞同度。根据利益相关者理论,扶持政策的目标群体比较恒定,即仅对列入扶持的人口较少民族聚居村的人口较少民族实施政策优惠,群体的内涵和边界均十分明确。这使得在相同经济背景和生活条件下,人口较少民族比同一地区的其他民族拥有更优惠的政策待遇。仅凭族群身份来确定是否享有优惠政策本身就不公平[2]。调研中,受访者对政策大多持肯定的评价态度,但大多认为政策覆盖对象应扩大和提高。65%被调查者认为应加大政策的覆盖对象,9.2%的受访者认为扶持范围过大导致项目的平均资助力度减少了,这说明群众既对政策较为赞同和满意,又期待政策能带来更多实惠。11.4%受访者对扶持范围不清楚,则需在后续工作中加强政策的宣传力度与范围。

  2. 政策实施主体的能力

  一是对政策执行手段的评价。公共政策的执行手段主要有行政手段、法律手段、经济手段、教育手段等。受访者认为最应采取教育手段(71.8%),其次为行政手段(61.1%)、经济手段(59.2%)、法律手段(46.4%)和其他手段(4.7%)。政策措施常因执行者的不作为或消极作为而降低政策效果。如果缺乏过硬措施,一些优惠性政策只会停留在文件或会议层面,难以得到落实,有些政策会因地方利益、部门利益影响而被搁置[15]。二是对政策执行人员的评价。从政策实施角度来看,政策实施者的组织、规范和效率几乎都无可挑剔,工程实施的全过程都符合政策规定,程序上也没有什么问题。建设基础设施和民生改善项目都会聘请专业部门进行设计,然后按国家专项项目资金的规定进行公开招标,施工期内聘有专门的监理公司。项目招投标需在当地媒体上公开、公示,完成后开展审计。调研发现,受访者普遍认可政策基层执行者的敬业精神和履职尽责的能力,73.3%的受访者认为政府执行政策公平公正,26.7%认为政策不够公平公正,主要原因是扶持政策未给他们带来任何显著改善,且实施的部分项目未征求意见、部分项目质量有问题。

  此外,政策实施主体的自觉意识有差距,对政策及其实践的认同度不一致。目前聚居区的各级政府及群众积极性和主动性较高,政策资源争取相对容易,扶持成效较明显。而散杂区项目资金扶持力度相对较小,政策实施者及群众难以享受到实惠,主动性和积极性表现得不足,对政策认同度也心存疑惑,认为政策资源分配在聚居区和散杂区缺乏公平合理[7]。

  (三)政策监督过程评估

  公共政策周期理论认为在政策执行过程中,需要将政策执行效果和政策客体的反应及时向政策主体反馈,并及时修正和优化政策,使政策能够更好适应政策环境的变化,以延长政策的生命周期[2]。

  1. 评估的必要性与可信性。95.1%受访者认为有必要对现行政策开展动态评估,政策评估符合基层干部与群众的实际需求。在评估政策评估结论真实可信度时,94.4%受访者积极认可评估结论,其中20.6%受访者认为评估结论真实可信,73.8%认为大部分结论可信;81.5%的群众认为政策的评估程序科学、合理。

  2. 监测数据的科学性。为保证扶持政策的实施效果与目标实现,2006年国家民委领导分别带队调研10省区对规划项目和资金的落实情况、规划实施进度及成效等。2007年国家民委开展了扶持人口较少民族发展动态监测工作,动态监测体系包括省、村两级共117项统计指标:其中省级统计报表包括扶持发展工作资金和项目安排情况等34项统计指标,村级统计报表包括人口较少民族聚居行政村基本情况、经济社会发展和生活状况、扶持成果等“四通五有三达到”等83项指标[9][P276]。2014年,国家民委委托中南民族大学开展“十二五”规划中期评估,对西北片、东北片、西南片和北疆地区4个区域进行考核评估调研。2016年8月,国家民委联合中南民族大学开展《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》终期评估。三次评估较系统地梳理了各地扶持模式、创新举措、扶持成效和典型事例,归纳了人口较少民族建成全面小康的特殊困难及思路打算。可见,扶持人口较少民族发展统计监测工作较为系统,形成了文件启动、中期评估、终期评估的闭环管理模式,评估数据及时供政策制定部门决策参考,相关数据和资料及时向社会公开。调研发现:39.9%受访者认为统计监测数据科学合理,高达45.4%的受访者对此不清楚。一些地区存在统计监测数据报送口径不一致、数据准确度不高、信息报送不及时等问题,尤其是乡村两级无专职干部负责统计监测工作,一些干部不具备使用“扶持人口较少民族统计监测系统”的能力,更缺乏对数据的科学分析与运用能力,亟须加强培训。

  3. 监督过程的合理性。54.3%受访者认为政策监督体系健全,76.3%受访者认为政策监督程序合理,说明大部分民众对政策监督体系的健全性和监督程序的合理性持乐观态度。

  4. 监督的有效性。问卷数据对政策监督及其奖惩措施的有效性评价具有一致性,对政策监督过程有效性的评价是积极的,排序依次为:部分有效(65%)、有效(33.3%)、完全无效(1.7%),仅1.7%和3.4%的受访者认为政策监督和监督措施是完全无效的。从政策监督结果的奖惩措施有效性的评价可知,高达83.2%的受访者认可奖惩措施的效果(31.1%认为有效,52.1%认为部分有效)。

  (四)政策满意度评估

  近年来,国家加大了扶持人口较少民族发展的工作力度,特别是“十二五”以来,协调配合有关部门下达中央预算内投资和少数民族发展资金15亿元,实施项目2500多个[16][P103]。从2005年实施专项规划的12年来,人口较少民族聚居区经济社会发展取得了显著成效,基础设施和生产生活条件显著提升,增收渠道不断拓宽,社会事业协调并进,发展水平明显提高,人口较少民族的精神面貌焕然一新,民族关系更加和谐。到2014年底,2119个人口较少民族聚居的行政村农牧民人均纯收入为5890元,比2010年增长67.2%。京族、高山族、乌孜别克族、塔塔尔族、锡伯族、赫哲族、裕固族等民族的收入已超过全国平均水平,有的甚至排在了全国的前列,可望率先实现小康。

  本文调查了财政税收、金融服务、产业扶持、干部人才、教育培训、扶贫开发、生态保护、文化卫生、社会保障共9类政策,政策满意度采用五级评价标准。如表5所示:受访者对扶持政策满意度较高,“非常满意”和“满意”比例之和位于57%-71.1%,其中满意度排前三位的是财政税收政策(71.1%)、扶贫开发政策(67.6%)、产业扶持政策(66.3%),这与经济类扶持政策因群众直接受益广、参与度高有关;其次为保障型政策,如教育培训(66.1%),社会保障(64.9%)和干部政策(63.1%)。

  对9类政策的“不满意”、“非常不满意”比例之和均在11%以内,从侧面说明政策满意水平较高,其中“不满意”和“非常不满意”两者相加最高的分别是生态保护(10.8%)、教育培训(7.3%)、干部人才(7%)、社会保障(5.3%),可见群众对自身生活息息相关的环保、教育、文化、卫生等政策关注度很高,政策满意度的敏感性更强。因此解决群众看病贵、上学难、居住环境脏乱差的问题成为当前扶持政策更亟待解决的问题。

  

  五、政策建议

  (一)增强政策的认知度

  一是加大宣传力度,提高政策的了解度和知晓度。要通过各种媒体手段广泛宣传扶持政策对促进人口较少民族发展的重要意义,使广大群众明晰政策的目标、任务和重点工作,广泛发动社会力量支援人口较少民族发展,为政策实施创造良好的社会环境和舆论氛围。二是建立项目民主决策机制,扩大群众知情权。哈贝马斯指出:只有弱势群体在内的各种社会群体真正参与到公共讨论中,并充分阐释诉求时才能共享公共平等权。在项目决策和实施前,政府、项目实施方、人口较少民族群众等不同利益方应进行有效的沟通,尽可能将群众诉求、潜在风险、负面影响等提前暴露,并采取相应对策使扶持项目开展更顺利,进一步提升政策的经济效益和社会效益。

  (二)提高政策的参与度

  国家的扶贫政策从“输血式”到“造血式”“救济式”到“开发式”等阶段演变,扶持人口较少民族发展政策也应随之变化。由于长期的无偿帮扶使部分群众形成了对政府的严重依赖心理,国家在无偿援助和全权负责时,人口较少民族自我发展能力的培养、主体发展意识的提升没有得到与物质帮助同等程度的关注与重视。“参与式扶持理论”强调尊重差异和平等协商,主张在外力扶持下,通过各成员积极、主动参与,实现可持续和有效益的发展,并使成员共享发展成果[17]。参与式扶持的目的是让群众以主人翁身份与地位参与规划制定,项目建设、管理和监督的全过程,充分尊重其发展意愿和发展权利,充分调动自我脱贫致富的积极性、主动性和创造性,使人口较少民族群众始终唱主角,当主体,变“要我发展”为“我要发展”。扶持对象能获得与项目制定者、实施者与监管者间的沟通与对话,有充分表达自我意愿的机会。随着网络技术和大众媒体的发展,政策信息传递十分便捷,公共政策走出了狭窄的政治经营圈,为政策对象参与政策设计提供了便利条件。因此,扶持政策应促进各种文化背景的群众积极参与,让被扶持者对扶持行动有更多的获得感和拥有感,平衡民族间直接受益者与非受益者之间的关系。

  (三)加强统计监测与政策监督力度

  一是强化统计监测工作的干部配备。加强人口较少民族聚居区统计监测工作的力量配备,安排专职干部从事数据的收集、整理和报送。加强统计监测工作的培训力度,国家民委定期举办的人口较少民族地区民委系统干部监测统计培训班和扶持人口较少民族发展专题研讨班的培训模式值得各省(区)借鉴。二是加强政策执行效果的评估与监督。对扶持政策的执行情况开展中期评估和终期总结评估,及时发现政策实施中的成效、突出问题和典型经验等。

  

  参考文献:

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  [16]《中国扶贫开发年鉴》编辑部. 中国扶贫开发年鉴2016[M]. 北京:团结出版社,2016.

  [17] 吕怀玉.边疆民族地区减贫战略研究——以云南省为例[D].昆明:云南大学博士论文,2013.

作者:耿 新

编辑:韦亦玮

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