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www.xpj8898.com:PPP模式如何保护传统村落

2018年05月28日    来源:光明日报    字号:[    ]

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  随着农村经济市场化、新农村建设及新型城镇化进程的加快,传统村落特色文化的保护与农村经济发展之间矛盾日渐明显:历史建筑自然消亡速度加快,村落生态景观逐渐弱化;出于商业而缺乏规范的乡村游,造成“千村一面”;基础设施薄弱且自身发展能力不足,直接导致村落“空心化”严重;传统建筑与传统生活方式不被接受,文脉面临中断。为此,2012年,住建部联合财政部、文化部和国家文物局正式组织实施“中国传统村落保护和发展工程”,并逐步加大财政资金支持工作力度。

  然而,传统村落基础设施、房屋修缮等各项工程所需建设资金的常规性测算表明,财政补助资金根本不足以应对大规模的传统村落保护项目需求。2016年3月,国务院在《关于进一步加强文物工作的指导意见》中,明确指出要加强历史名城、村镇、街区和传统村落整体格局和历史风貌保护,大力推广政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式,为社会资本参与传统村落保护提供了政策依据。

  然而,传统村落保护项目属性多样,技术要求高、难度大,投资收益难以把控。目前,PPP模式下,传统村落保护项目相关研究和成功实践经验缺乏,社会资本、政府部门、村民权责利界定不清,风险分担不明确、利益主体之间矛盾难以协调,导致社会资本投入传统村落保护项目的积极性不高。一些正在实施的传统村落保护和利用项目,PPP模式没有得到规范化应用,项目前期可行性研究、实施方案等准备工作未能落实,项目实施过程中参与主体权利义务不对等,合同体系不完善,利益分配和补偿机制设计不合理,造成传统村落经营权争议、产权纠纷不断、环境遭到破坏等一系列问题。规范传统村落PPP模式投资回报机制,解决其在实施过程中存在的问题,具有十分重要的现实意义。

  出发点:以提升生活水平为基础

  由于传统村落保护PPP模式的特殊性,在利益分配中应当充分顾及村民的收益,保障村民的生活条件和收入水平,这是传统村落保护的重要目标之一。然而现实情况是村民的利益诉求难以衡量,同时还需要考虑消费者支付意愿、社会资本合理回报率、政府财政补贴强度这些约束条件,难以保证所有村民的实际需求。因此,解决村民与社会资本的矛盾的主要方式是以收益分配为辅,以提高村民再就业,个体经营创收为主,利用传统村落旅游开发为村民带来创收机遇。

  1.提高村民参与程度

  村民是传统村落保护PPP项目的参与主体,同时也是民居的所有者,协调好与村民的关系有利于充分调配闲置的劳动力,节约经营成本,且民居的集体转让经营有利于规范化管理,实现项目公司一体化战略管理目标。

  2.妥善处理产权问题

  传统村落内民居的所有权大多在居民手中,他们的生活方式、风俗民情、土著文化、宗教信仰等本身构成重要的文化资源,他们有权在传统村落保护过程受益和付出。但是农村土地属于集体所有,古民居难以进入市场进行交易,当村民在无法承担古民居的修缮时,想通过转让的方式引入社会资本来修缮、保护、经营受到法律的障碍,同时《文物保护法》规定古建筑“在进行修缮、保养、迁移时,必须遵守不改变文物原状的原则”,这无疑增加了让居民负责修缮改造的难度和成本。有鉴于此,对私用的传统村落居民住宅进行修复和改造时,当地政府应通过奖励、资助政策,由政府部门与当地居民、其他私营部门形成公私合作伙伴关系,租赁或购买民宅进行改造、修缮,并发展餐饮、民宿、纪念品商铺、物业、搬运等服务业务。

  3.提高村民的生活条件

  目前传统村落大多基础设施落后,生活条件已无法满足现代需求。因此,传统村落保护不仅要对历史环境要素、民居、文物进行修复,同时还应当完善当地基础设施和配套服务设施的修建,项目公司的收益不仅需要按照协议约定的比例与政府进行分配,而且必须返利给村民,为之提供就业条件,鼓励村民积极参与传统村落保护PPP项目,提升他们的生活品质。

  落脚点:以突出社会责任为基础

  传统村落保护主要任务在于建立保护管理机制,保护文化遗产,改善基础设施和公共环境,在合理利用文化遗产的基础上,力图构建一个自循环、有活力的农村业态,通过发展地方特色产业为当地创收,盘活当地市场活力,实现自给自足的内生机制。因此,在基于PPP模式的传统村落保护项目中,社会责任更加突显。由此,有两点值得注意:

  1.合理确定利益分配机制

  PPP模式下传统村落保护项目的组织结构,涉及政府、村民、社会资本参与方、游客等多个独立利益相关者。成功引入PPP的关键是吸引社会资本积极参与,而目标收益率的确定又是重中之重。过低的收益率会抑制社会资本参与的积极性,甚至可能导致社会资本退出传统村落保护PPP项目投资领域;而较高的收益率既不符合提高财政资金利用效率的目标,又会加重政府的财政负担,同时村民在不能保障自身合理收益时会有抵触心理。因此,政府应当起主导作用,根据各方的合作预期和承受能力,结合项目所涉及的行业、运作方式等实际情况,对项目投资回报机制进行创新设计,以实现项目参与方利益均衡。

  2.适当考虑政府补贴

  传统村落保护应以保护为主,完全市场化或过度商业化可能导致村落的文物本体、自然环境、历史环境风貌发生不可逆的破坏。因此,政府要有顶层规划设计,对游客量、商业发展规模进行管控。在建设期与运营期内应加强对社会资本的监管,设计合理的绩效评价机制,给予“文物与环境的保护”这一指标足够的权重,提高社会资本对文物及环境保护工作的认知度。然而,高标准、高要求的保护工作会导致社会资本的总成本增加,同时为了保证社会效益最大化,政府对项目实行价格管理,这样可能造成企业在运营阶段的减收或者增支,无法收回投资成本或达不到预期收益,造成政策性亏损。

  对于此类亏损,政府应根据具体情况给予一定的补贴。建设阶段的补贴可分为资金直接补贴和间接补贴,直接补贴是指政府直接投入项目资金,能有效缓解投资企业的资金压力;间接补贴包括政府提供信用担保,使投资企业以优惠的利率从银行得到贷款。在运营阶段,也分为直接运营补贴和间接运营补贴,直接运营补贴包括合理回报法、实报实销法、盈亏按比例补贴以及运营绩效补贴法,间接补贴包括各种税收优惠、水电优惠等。

  3.平衡设定特许经营期

  传统村落保护项目PPP模式建设期需要大量的资金投入,主要用于基础设施及公共服务建设、古民居及文物的保护和修缮。建设规模越大,需要投入的时间越长,消耗的人力、物力、财力也就越多,后期回收的风险也就越大。运营期除了保证PPP项目正常运行所需支出的一些费用外,主要通过运营收入回笼资金并获取一定的投资收益。项目的特许经营期越长,企业的项目投资回报越高。然而,这与政府的期冀有矛盾。因此,需要政府合理让利,科学确定特许经营期,以保证社会资本获取相应的投资回报,形成合作共赢、互惠互利的良性循环。

  着力点:以合理定价为基础

  旅游开发是目前传统村落保护PPP项目最常用的方式。门票是传统村落的主要收入来源,也是社会资本参与保护获取收益的主要途径。合理的门票应在平衡政府、社会资本、游客、村民四者合理利用诉求的同时,保证PPP项目公司合理的利润,并且激励项目公司提高经营管理的效率,促进项目健康可持续发展。

  1.坚持利益相关者满意

  从社会资本角度出发,参与PPP项目旨在获得相对稳定的合理回报;从政府的角度出发,采用PPP融资模式一定程度上缓解自身资金压力,使传统村落保护项目顺利开展,同时引入社会资本先进的技术与管理,通过补贴对社会资本特许定价进行约束,协调各方主体的利益矛盾;从游客角度出发,传统村落特许定价不应当超过其自身最大支付意愿;从村民角度出发,传统村落保护项目带动了当地旅游经济发展,提升生活质量及个人收入。

  2.坚持项目可持续发展

  传统村落保护PPP项目前期投资大、运营期长,在运营过程中受到环境影响较大,不健全的调价机制可能无法使社会资本达到合理投资收益,从而影响其积极性,直接或间接影响项目的生存能力。因此,需要设计合理的绩效考核机制,对社会资本的经营状况进行监控,激励其提高效率与服务质量。

  3.坚持动态调整

  为减少价格调整对价格市场带来的不利影响,应设置价格调整启动机制,综合定期评估动态调整原则,在下一调价周期到来之前,对项目运营期间的成本、收益等影响因素进行重新审核,以决定是否调整等一系列问题,实现传统村落保护PPP项目价格的动态调整。

  (作者:陈飞,系武汉理工大学土木工程与建筑学院博士、湖北省古建筑保护中心副研究员)

作者:陈飞

编辑:韦亦玮

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